市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還沒有發(fā)育成熟的階段 產(chǎn)業(yè)政策非常有必要

最近對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論比較多，其中比較代表性的是北大的林毅夫教授和張維迎教授針鋒相對(duì)的觀點(diǎn)。二位經(jīng)濟(jì)學(xué)大師爭(zhēng)論往往回到經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)和基本理論。然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)畢竟是現(xiàn)實(shí)的抽象和簡(jiǎn)化。在具體的運(yùn)用中，同樣的理論仍舊會(huì)有不同的解讀。

筆者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策既有成功的一面，也有失敗的一面。本文并不試圖去從經(jīng)濟(jì)理論上來討論。而是就煤炭行業(yè)的發(fā)展過程中的若干政策，做一個(gè)簡(jiǎn)單的案例分析。

產(chǎn)業(yè)政策的有效性，取決于四個(gè)基本條件。第一是針對(duì)什么產(chǎn)業(yè)；第二是產(chǎn)業(yè)政策的機(jī)制；第三，在不同的時(shí)間階段；第四，產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行情況。

首先對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的適用范圍來說，反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的雙方都有道理。

對(duì)于那些未來具有極大不確定性的新興產(chǎn)業(yè)來說，如果政府意圖直接挑出具體方向加以干涉，結(jié)果可能如同張維迎所說，不成功。

對(duì)于那些后發(fā)產(chǎn)業(yè)，或者是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在其他地方或者歷史上已經(jīng)發(fā)展比較成熟的，制定適當(dāng)?shù)恼?，引?dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是可行的。

由于煤炭已經(jīng)是個(gè)非常成熟的產(chǎn)業(yè)，在國(guó)外已經(jīng)經(jīng)歷了完整的生命周期，對(duì)此實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策，如果其他條件得當(dāng)，還是可能成功。比如不少提高效率、提升安全生產(chǎn)水平，降低煤炭消費(fèi)等方面的政策，都往往有效。

另外一個(gè)例子是，在二十世紀(jì)初，煤炭產(chǎn)業(yè)通過增加安全管制，成立安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加大對(duì)事故的處理力度，以及提高死亡賠付標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)或者激勵(lì)企業(yè)增加安全投入，提高了全行業(yè)的安全生產(chǎn)水平。

第二個(gè)影響產(chǎn)業(yè)政策有效性的因素是產(chǎn)業(yè)政策的具體設(shè)計(jì)。

即便是高科技產(chǎn)業(yè)具有極大的不確定性，如果政府有明確的方向，比如發(fā)展生物制藥，并鼓勵(lì)相關(guān)方面的科研投入，可是有可能有效的。反之，如果試圖將產(chǎn)業(yè)政策具體化，單獨(dú)挑出一些產(chǎn)品或者技術(shù)，那則往往要犯錯(cuò)誤。政府也不能簡(jiǎn)單地指定贏家或者輸家。

當(dāng)前的煤炭政策，試圖劃分出先進(jìn)產(chǎn)能企業(yè)，則是不合適的。政策應(yīng)該體現(xiàn)在技術(shù)規(guī)范上，而不是給企業(yè)劃成分。現(xiàn)在的給煤炭企業(yè)劃成分的政策，扭曲了淘汰機(jī)制，可能往往那些應(yīng)該被市場(chǎng)淘汰的企業(yè)，卻被政府保留下來。而那些應(yīng)該被發(fā)展的企業(yè)，卻會(huì)被政策限制了。

另外，目前的煤炭產(chǎn)業(yè)政策既要控制產(chǎn)能，又要控制價(jià)格。這種矛盾的政策目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。

主要有兩個(gè)方面的問題：

第一，決定價(jià)格的是供給和需求，而供給和需求的曲線沒有人能夠知道，所以你很難通過調(diào)整供給或者需求來達(dá)到一個(gè)期望值的價(jià)格水平。況且，政府往往很難操縱需求。

其次，煤炭企業(yè)的生產(chǎn)和消費(fèi)的調(diào)整都需要時(shí)間。這個(gè)時(shí)間也沒有人能夠準(zhǔn)確地測(cè)量出來。實(shí)際上，從優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)來說，煤炭?jī)r(jià)格高昂是可取的，可以降低煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的競(jìng)爭(zhēng)力。高煤價(jià)也有利于淘汰落后的鋼鐵企業(yè)。如果把這種政策失敗一般化歸結(jié)為產(chǎn)業(yè)政策的失敗，則有失偏頗。

第三個(gè)因素是時(shí)代背景。產(chǎn)業(yè)政策要與時(shí)俱進(jìn)。

就煤炭工業(yè)來說在，八十年代，胡耀邦提出的“有水快流”的政策，很快地增加了煤炭供給。這個(gè)政策是有效的。

當(dāng)然，這種有效性具有時(shí)間性。如果當(dāng)前這種情況下再大量地增加煤炭的供給，那是不合適的。但，產(chǎn)業(yè)政策也不能出爾反爾。政策要避免過快過頻不合理的調(diào)整。

二十世紀(jì)初，很多地方持續(xù)提高小煤礦的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。很多企業(yè)投入了巨大的成本，剛剛達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)又被提高。不斷提高標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不少企業(yè)不斷做出無效投入，勞民傷財(cái)，也損害了政府決策的公信力。

第四個(gè)因素，產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行情況。有效的產(chǎn)業(yè)政策能否被貫徹執(zhí)行，或者是執(zhí)行到什么程度，也關(guān)系到對(duì)產(chǎn)業(yè)政策是否有效的判斷。

煤炭企業(yè)在上世紀(jì)九十年代末大力地推進(jìn)關(guān)井壓產(chǎn)，關(guān)閉破產(chǎn)，總量和庫存“雙控”，就沒有得到很好的執(zhí)行。企業(yè)陰奉陽違，瞞報(bào)產(chǎn)量。以至于中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒在以后的時(shí)間里，多次上調(diào)2000年左右的煤炭產(chǎn)量。這種無效的產(chǎn)業(yè)政策，也往往與實(shí)施機(jī)制的簡(jiǎn)單粗暴有關(guān)系。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還沒有發(fā)育成熟的階段，在一些產(chǎn)業(yè)實(shí)施適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策非常必要。不過，這并不表明所有的產(chǎn)業(yè)都需要產(chǎn)業(yè)政策。

產(chǎn)業(yè)政策的適用對(duì)象和適應(yīng)條件，還需要仔細(xì)甄別；在產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施設(shè)計(jì)上，要盡可能發(fā)揮市場(chǎng)和企業(yè)的能動(dòng)性，通過競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)政策還需要與時(shí)俱進(jìn)，并根據(jù)執(zhí)行情況及時(shí)調(diào)整。