國企改革泰斗陳清泰：國企改革要以“管資本為主”

國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任陳清泰在首屆中國企業(yè)改革發(fā)展論壇中發(fā)表演講。他坦陳，為增強(qiáng)國有企業(yè)活力，不知政府發(fā)了多少文件、出臺(tái)了多少政策，一方面想盡辦法向企業(yè)放權(quán)，而另外一方面又想盡辦法加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管。目前，推進(jìn)國有企業(yè)改革要以“管資本為主”，這將是這一輪國有企業(yè)改革的亮點(diǎn)和突破口。

以下為演講實(shí)錄：

在這里我就澄清認(rèn)識(shí)、凝聚力量、推進(jìn)國有企業(yè)改革講一點(diǎn)意見和大家一起討論。“管資本為主” 是這一輪國有企業(yè)改革的亮點(diǎn)和突破口，針對(duì)當(dāng)前的情況需要澄清認(rèn)識(shí)、凝聚力量，加快國有企業(yè)改革。下面，我想講四點(diǎn)意見。

第一，國企深層次體制問題最終要靠企業(yè)制度來解決。國有資產(chǎn)有兩種實(shí)現(xiàn)形式，也就是實(shí)物形態(tài)的國有企業(yè)和價(jià)值形態(tài)的資本;有兩種企業(yè)制度，一種是國有企業(yè)，另外一種是公司制度;相應(yīng)的，政府有兩種管理方式：一種是管企業(yè)，另一種是管資本。目前，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域頂層國有企業(yè)仍受企業(yè)法調(diào)節(jié)，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，政府管企業(yè)的體制受到了越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為增強(qiáng)國有企業(yè)活力，不知政府發(fā)了多少文件、出臺(tái)了多少政策。一方面想盡辦法向企業(yè)放權(quán)，另外一方面又想盡辦法加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管。為改變政企不分，政府也曾試圖在政府管企業(yè)的框架內(nèi)找到一種管而不死、放而不亂的度，但是多次嘗試并不成功。在漫長的20多年間，我們一直在 “放” 與 “收” 之間徘徊，未能擺脫 “一放就亂、一管就死” 的頑癥。

近十多年來，政府管企業(yè)的體制在不斷加強(qiáng)，每個(gè)企業(yè)頭上都有相應(yīng)的行政級(jí)別，央企已經(jīng)成為一個(gè)專有名詞，各類企業(yè)頭上都有一個(gè)所有制標(biāo)簽分做體制內(nèi)、體制外，政府和銀行對(duì)其有親有疏，政府把國有企業(yè)作為行使職能的工具，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的抓手，承擔(dān)社會(huì)職能的基本單元。而黨政部門則分兵把守在企業(yè)之外，管理者本該由股東會(huì)、董事會(huì)管理的人和事。結(jié)果企業(yè)與政府捆綁得很緊，有多元目標(biāo)，缺乏活力，面對(duì)激烈的競爭市場往往力不從心，走出去有時(shí)也難以被國際市場所接受。

面對(duì)這種情況企業(yè)深感無奈，政府也倍感糾結(jié)?？陀^地講，政企不分、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)不分等體制性問題幾十年得不到解決，不是黨和政府不重視，不是政策出的少和文件寫得不到位。

實(shí)踐證明，政策性調(diào)整不能替代體制性改革，《企業(yè)法》對(duì)放開搞活國有企業(yè)的歷史作用是不可低估的，但是受改革進(jìn)程的局限，它的利益不可能超越政府管企業(yè)，只能在如何改善和規(guī)范管理中周旋，不能做到政企分開;而《公司法》是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的企業(yè)制度，它主張的則是公司的獨(dú)立地位和自我治理。因此，國有企業(yè)的轉(zhuǎn)制就是要由《企業(yè)法》規(guī)范轉(zhuǎn)向《公司法》調(diào)節(jié)，政府要擺脫管企業(yè)的糾結(jié)就要落實(shí)管資本為主、推進(jìn)頂層國有企業(yè)的整體改制，從《企業(yè)法》變軌到《公司法》，從行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)關(guān)系。

從某種意義上說，當(dāng)前這一輪國有企業(yè)改革的主導(dǎo)方面已經(jīng)不是 “國有企業(yè)” 的自身，而是在國家層面推進(jìn)國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)資本化。這次國有企業(yè)再改革的命題不是政府機(jī)構(gòu) “如何改進(jìn)對(duì)國有企業(yè)的管理”，而是由 “管企業(yè)”轉(zhuǎn)向 “管資本為主”。這是十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于國有企業(yè)改革理論的重大突破，是當(dāng)前深化改革重要的突破口。

第二，重溫 “建立現(xiàn)代企業(yè)制度” 有重要的現(xiàn)實(shí)意義。按照傳統(tǒng)理論，公有制對(duì)應(yīng)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，搞市場經(jīng)濟(jì)就得私有化，但是這兩者都不符合我們的國情。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)涵是保持較大份額的公有制、國有經(jīng)濟(jì)，同時(shí)發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的高效率。這就提出了一個(gè)在國有經(jīng)濟(jì)的范疇能否構(gòu)造出各自獨(dú)立的市場主體的問題。

在排除私有化的情況下，唯一的途徑就是借助現(xiàn)代公司的制度安排，形成包括國有資本投資的千萬個(gè)獨(dú)立的市場主體?；谶@樣的原因，黨的十四屆三中全會(huì)極其深刻地指出，“以公有制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)”;“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確，政企分開、管理科學(xué)” 的現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，并對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度的特征做了精準(zhǔn)的概括：第一，產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，企業(yè)擁有包括國家在內(nèi)的出資者投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，是享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任的法人實(shí)體。第二，企業(yè)以其全部法人財(cái)產(chǎn)依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。第三，出資者按投入企業(yè)的資本額享有所有者權(quán)益，對(duì)企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任;第四，企業(yè)按照市場需要組織生產(chǎn)經(jīng)營，政府不直接干預(yù)，長期虧損資不抵債的依法破產(chǎn);第五，建立科學(xué)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制和組織管理制度。

時(shí)間已經(jīng)過去20多年，現(xiàn)代企業(yè)制度如上的特征在企業(yè)中尚未普遍、完整地體現(xiàn)，導(dǎo)致政企不分、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)不分等基本問題還在困擾著我們。今天很多糾結(jié)和爭論的原因就是后來對(duì)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷缺乏理解，主要精力放在了如何管企業(yè)、如何用政府的力量推動(dòng)把企業(yè)做大做強(qiáng)，輕視了企業(yè)制度轉(zhuǎn)型的重要性。

第三， 管資本為主的兩種理解、兩種做法、兩種結(jié)果。管資本為主的改革是一件新事物，在實(shí)踐中還有一些含混的概念需要澄清。在一些文件中把管資本與管企業(yè)的概念、管理方式混雜在一起，監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了管企業(yè)還要管資本，使企業(yè)不知所措。

實(shí)際上，目前對(duì)管資本為主存在著兩種理解。一種理解認(rèn)為 “管資本” 是指國家所有權(quán)機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管的對(duì)象由 “企業(yè)” 轉(zhuǎn)變?yōu)?“資本”，實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變的前提是國有資產(chǎn)必須由實(shí)物形態(tài)的 “企業(yè)”，轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)的 “資本”，否則就沒有 “資本” 這個(gè)對(duì)象以供監(jiān)管。例如，銀行業(yè)本世紀(jì)初通過整體改制上市實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)的資本化—證券化，但是在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，這一過程尚未啟動(dòng)。

資本化后，出資人機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對(duì)象就是國有資本投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，與實(shí)體企業(yè)不再有直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也無權(quán)穿越投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)干預(yù)其投資的公司，政企分開將順理成章。另外，“管資本為主” 是指在競爭性領(lǐng)域國有資產(chǎn)應(yīng)該盡數(shù)地資本化、證券化，而在某些特殊領(lǐng)域不排除政府直接管企業(yè)，但應(yīng)限定在市場失靈的較小范圍，基本不對(duì)市場配置資源產(chǎn)生影響。頂層國有企業(yè)整體公司制改制需要一個(gè)過程，在這期間，監(jiān)管部門仍需 “管企業(yè)” 。但是主要精力應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向做好兩件事：一件是推進(jìn)頂層國有企業(yè)的整體改制，另一個(gè)是深入研究管資本的體制框架、實(shí)施方案以及政策措施。

對(duì) “管資本為主” 還有另外一種理解。那就是不太理會(huì)頂層國有企業(yè)的整體改制，以及監(jiān)管對(duì)象向資本的轉(zhuǎn)變。認(rèn)為管資本為主，是在繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)未轉(zhuǎn)制企業(yè)監(jiān)管的同時(shí)，還要把監(jiān)管擴(kuò)展到這些企業(yè)可以運(yùn)作的那些 “資本”，包括重點(diǎn)管好這些企業(yè)的 “國有資本布局” 等等。這種理解的要點(diǎn)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)管企業(yè)的體制不變、范圍 逐漸擴(kuò)大，帶來的結(jié)果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決，將繼續(xù)在 “一管就死、一放就亂” 中兜圈子。管資本為主是中央的重要決策，是解決長期困擾我 們的諸多體制矛盾的一把鑰匙，但是兩種理解、兩種做法會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。

第四，科學(xué)界定 “國有企業(yè)“，把握企業(yè)轉(zhuǎn)制的方向。目前兩類企業(yè)制度 “并存”，但絕不是兩種企業(yè)制度 “并重” 。現(xiàn)代企業(yè)制度是改革的方向，傳統(tǒng)國有企業(yè)應(yīng)逐漸向公司制度轉(zhuǎn)型、在條件具備的時(shí)候要加速轉(zhuǎn)型，因?yàn)榕c管資本對(duì)接的不是傳統(tǒng)國有企業(yè)，而是混合所有制的股份制公司。目前，政府文件和媒體都籠統(tǒng)地把市場主體叫做 “企業(yè)”，把與國有資產(chǎn)有直接或間接關(guān)系的統(tǒng)稱為 “國有企業(yè)” 。這種稱謂上的混淆，造成了概念上的混淆、政策混淆。監(jiān)管部門根據(jù)需要不斷地出臺(tái)改進(jìn)和加強(qiáng)國有企業(yè)管理的規(guī)定，但是這里所指的 “國有企業(yè)” 卻沒有準(zhǔn)確的界定。是針對(duì)所有 “被稱作國有企業(yè)” 的范圍，還是指針對(duì)按《企業(yè)法》注冊(cè)的那些公司呢?如果把 “國有企業(yè)” 的規(guī)定要求國有投資的 “公司”，甚至穿越 “國有企業(yè)” 要求其投資或控股的公司都照章執(zhí)行，這就把現(xiàn)代公司制度拉回到了傳統(tǒng)國有企業(yè)，使兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得模糊。

國有企業(yè) “轉(zhuǎn)制” 的關(guān)鍵是 “轉(zhuǎn)” 。在這個(gè)過程中清晰地界定兩種企業(yè)制度十分的重要。因?yàn)檫@涉及政企關(guān)系的轉(zhuǎn)軌，監(jiān)管制度的轉(zhuǎn)軌、治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)軌。政策制定和執(zhí)行中的混淆搞不好會(huì)使國有企業(yè)轉(zhuǎn)制走過場。為此，在強(qiáng)化國有資本所有權(quán)管理的同時(shí)，對(duì)市場主體的分類和稱謂應(yīng)該及時(shí)地由 “所有制” 轉(zhuǎn)向遵循企業(yè)制度： 依照《企業(yè)法》調(diào)節(jié)的企業(yè)仍稱作 “國有企業(yè)”，按照《公司法》調(diào)節(jié)的應(yīng)該通稱為“公司”，政府對(duì)他們一視同仁。這不僅有利于國有企業(yè)轉(zhuǎn)制，而且有利于消除所有制鴻溝，進(jìn)一步解放生產(chǎn)力。(陳清泰系國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任)

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