全國(guó)政協(xié)“《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》的制定”雙周協(xié)商座談會(huì)

原標(biāo)題：為青少年提供更健康的精神食糧——全國(guó)政協(xié)“《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》的制定”雙周協(xié)商座談會(huì)綜述

未成年人的網(wǎng)絡(luò)安全問題已成為整個(gè)社會(huì)乃至全球性的問題。5月11日上午，由中共中央政治局常委、全國(guó)政協(xié)主席汪洋主持的十三屆全國(guó)政協(xié)第二次雙周協(xié)商座談會(huì)在京舉行，部分全國(guó)政協(xié)委員、專家學(xué)者和企業(yè)家代表就“《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》的制定”，開展了一場(chǎng)兼具思辨性和互動(dòng)性的交鋒與對(duì)話。

委員們認(rèn)為，《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）總體上應(yīng)突出“預(yù)防和保護(hù)優(yōu)先”、“社會(huì)共治”的立法原則，堅(jiān)持技術(shù)規(guī)范與政策規(guī)范合理運(yùn)用，妥善處理未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)技術(shù)進(jìn)步的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)之間的有效銜接，應(yīng)積極推動(dòng)立法進(jìn)程，在充分考慮社會(huì)各方面意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修改完善后盡快提請(qǐng)審議通過。

網(wǎng)絡(luò)立法

應(yīng)體現(xiàn)保護(hù)未成年人的特點(diǎn)

相對(duì)成年人而言，未成年人更易受到網(wǎng)絡(luò)侵害，受到侵害后的后果也更加嚴(yán)重，亟須專門立法推動(dòng)保護(hù)其權(quán)益。而現(xiàn)行一些有關(guān)網(wǎng)絡(luò)的法律法規(guī)過于原則且呈現(xiàn)碎片化，有不少法律“真空”，無法滿足對(duì)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的特殊要求。

2017年1月，原國(guó)務(wù)院法制辦就《條例》（送審稿）向社會(huì)公開征求意見。這預(yù)示著，我國(guó)對(duì)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)即將走出立法滯后的尷尬局面。但送審稿面向社會(huì)公開征求意見后，也引發(fā)了社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注和激烈爭(zhēng)論。

今年3月29日至4月4日，為了解未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)情況，廣泛聽取各方面對(duì)《條例》的意見建議，全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)、臺(tái)盟中央聯(lián)合調(diào)研組赴深圳、貴州兩地開展了專題調(diào)研。委員們一致認(rèn)為，《條例》確立了綜合保護(hù)原則，創(chuàng)設(shè)了不宜信息提示、網(wǎng)絡(luò)游戲宵禁等制度，總體上基本成熟，但也還存在一些不足。

“從調(diào)研中了解到的情況來看，未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)立法正當(dāng)其時(shí)。”在11日的雙周協(xié)商座談上，全國(guó)政協(xié)常委、社會(huì)和法制委員會(huì)主任沈德詠表示，《條例》立法應(yīng)當(dāng)直面現(xiàn)實(shí)，既要保障未成年人平等充分理性使用網(wǎng)絡(luò)，又要防止他們被不良網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容侵害。沈德詠建議進(jìn)一步明確“預(yù)防和保護(hù)優(yōu)先以及社會(huì)共治原則”。

作為專門針對(duì)未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益的法律法規(guī)，《條例》必須首先明確未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的主體責(zé)任，明確不同性質(zhì)法律規(guī)范的適用順序，為未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)立法“明主線、定準(zhǔn)心”。這既是此前調(diào)研組在調(diào)研期間聽到的基層心聲，也是委員們走訪后達(dá)成的共識(shí)。

“面對(duì)一個(gè)向所有人開放的網(wǎng)絡(luò)空間，面對(duì)具有巨大市場(chǎng)和商業(yè)利益的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)，如何實(shí)行未成年人特殊、優(yōu)先保護(hù)，為未成年人營(yíng)造一個(gè)清朗的網(wǎng)絡(luò)空間，既是網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容監(jiān)管面臨的巨大挑戰(zhàn)，也是《條例》制定的核心難題。”全國(guó)政協(xié)委員王鋒說。

梳理法典

立法定位和法律適用順序要明確

“對(duì)未成年人個(gè)人信息的特殊保護(hù)的主要制度是收集未成年人個(gè)人信息的監(jiān)護(hù)人同意制度。《條例》已有類似規(guī)定，但一律確定為18歲，建議結(jié)合不同年齡段未成年人所具有的民事行為能力進(jìn)行細(xì)分。”全國(guó)政協(xié)委員朱征夫表示。

朱征夫介紹，5月25日即將生效的歐盟《數(shù)據(jù)保護(hù)通用條例》第8條允許各成員國(guó)自行判斷，包括在13~16歲之間；韓國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定的是收集14歲以下未成年人個(gè)人信息需經(jīng)家長(zhǎng)同意；對(duì)于14歲以上的未成年人，身心比較成熟，有權(quán)自行決定是否同意他人收集其個(gè)人信息，而無需家長(zhǎng)同意。我國(guó)5月1日已生效的國(guó)家推薦性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《個(gè)人信息安全規(guī)范》的規(guī)定也是14歲。

在深圳調(diào)研期間，一位基層警察向調(diào)研組介紹其參與打擊針對(duì)網(wǎng)絡(luò)未成年人犯罪時(shí)，也有一些無奈：網(wǎng)絡(luò)中不斷出現(xiàn)新類型、新形態(tài)，導(dǎo)致警察疲于應(yīng)對(duì)的同時(shí)，時(shí)常處于無法可依的尷尬境地。對(duì)此，沈德詠表示，應(yīng)明確相關(guān)部門和地方政府履職的法律責(zé)任。綜合運(yùn)用行政、民事、刑事法律手段，加大對(duì)違法行為處罰力度。

而作為刑事審判工作者的全國(guó)政協(xié)委員李穎強(qiáng)調(diào)，應(yīng)注重運(yùn)用刑法手段去保護(hù)未成年人，嚴(yán)懲利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)施的有組織的拐賣兒童、詐騙等侵害未成年人權(quán)益違法犯罪行為。“隨著線下線上的深度融合，利用網(wǎng)絡(luò)侵害未成年人權(quán)益的犯罪行為變得更加復(fù)雜、隱蔽和多樣化，在傳統(tǒng)的刑事手段打擊之外，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化行政手段的保護(hù)力度。”李穎說，政府部門在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管過程中，探索形成的一些符合互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展規(guī)律的監(jiān)管手段和方式，在實(shí)踐中發(fā)揮著積極作用。她建議把約談警示、定期巡查、聯(lián)合懲戒、黑灰名單信用管理等行之有效的監(jiān)管制度上升為《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法手段的法定化和程序化。

李穎透露，目前治安管理處罰法正在修訂，未成年人保護(hù)法也要修訂，可將該《條例》的制定與前面兩部法律的修訂有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌考慮，做到科學(xué)有效銜接。

“《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》應(yīng)進(jìn)一步明確立法定位，聚焦未成年人公平使用網(wǎng)絡(luò)和防網(wǎng)絡(luò)沉迷等突出問題。”在座談會(huì)上，持同樣觀點(diǎn)的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員周漢華表示，如果確有必要保留互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理和未成年人個(gè)人信息保護(hù)方面的內(nèi)容，應(yīng)處理好與相關(guān)立法的關(guān)系，避免出現(xiàn)與現(xiàn)行立法不一致的規(guī)定。

履責(zé)邊界

構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)管體系

談及未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)，不可避免會(huì)涉及保護(hù)的主體責(zé)任由誰來承擔(dān)的問題。“家長(zhǎng)、企業(yè)、政府”三個(gè)主體誰應(yīng)該承擔(dān)更大的責(zé)任？在立法中是否應(yīng)明確牽頭部門，理順未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)監(jiān)管體制？座談會(huì)上，多位委員不約而同談及對(duì)于未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)主體責(zé)任并紛紛建言。

全國(guó)政協(xié)委員張嘉極認(rèn)為，未成年人已是網(wǎng)絡(luò)“原住民”，相應(yīng)的家長(zhǎng)被稱為網(wǎng)絡(luò)“移民”。兩者之間客觀存在的數(shù)字鴻溝可能會(huì)進(jìn)一步加劇雙方代溝。與企業(yè)相比，家長(zhǎng)明顯被動(dòng)、弱勢(shì)，其很難承擔(dān)起保護(hù)的主體責(zé)任。“相對(duì)于家長(zhǎng)、政府等主體，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)具有天然的技術(shù)、信息和行為優(yōu)勢(shì)，可在未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)中發(fā)揮主要作用。”張嘉極說。

而全國(guó)政協(xié)委員江利平則認(rèn)為，從教育學(xué)的角度看，家長(zhǎng)耳濡目染般的言傳身教所提供“隱性課堂”，會(huì)比當(dāng)前仍以應(yīng)試教育為主的學(xué)校里的“顯性課堂”更為有效。“家長(zhǎng)最了解孩子、最有條件管好孩子，在未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)中，家長(zhǎng)處于無可替代的重要地位。”江利平說，家長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)履行第一責(zé)任人的角色。

事實(shí)上，在此次《條例》討論稿中并未涉提及主體責(zé)任一方，而且對(duì)于政府部門監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定也較為分散。此前調(diào)研組在深圳、貴州調(diào)研期間，兩地社團(tuán)代表及司法部門也多次向調(diào)研組反映，由于政府監(jiān)管部門責(zé)任主體不明晰，各個(gè)部門機(jī)構(gòu)之間也存在監(jiān)管工作中步調(diào)不一致，甚至發(fā)生沖突。“監(jiān)管難以形成合力。”王鋒認(rèn)為，監(jiān)管部門有的管內(nèi)容，有的管平臺(tái)，有的管事前備案審核，有的管事后打擊治理，有的發(fā)現(xiàn)問題但無權(quán)處置，有的可以執(zhí)法但缺乏線索。雖不能說“九龍治水”，客觀上還是存在各自為戰(zhàn)、權(quán)責(zé)模糊的情況。

全國(guó)政協(xié)常委張澤熙表示，《條例》應(yīng)該明確網(wǎng)信部門作為監(jiān)管牽頭部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)工作。教育、電信、公安、文化、衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)管、新聞出版、廣播電視等有關(guān)部門依據(jù)各自職責(zé)做好有關(guān)工作。明確中央和地方政府的權(quán)責(zé)配置，深化部門之間的信息共享、會(huì)商研判、線索移交、執(zhí)法協(xié)同，真正把職能部門、群團(tuán)組織、社會(huì)力量都有效整合起來。他還建議以此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，在現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管格局內(nèi)，建立專門的涉未成年人網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管機(jī)制。

委員們認(rèn)為，政府作為未成年人保護(hù)的重要主體，在立法中必須明確權(quán)力配置的基本原則，構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)管體制和機(jī)制。同時(shí)，未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)是一個(gè)社會(huì)治理系統(tǒng)工程，也需要社區(qū)、社工、社會(huì)組織共建共治共享。

網(wǎng)絡(luò)治理

還需提高青少年網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)

網(wǎng)絡(luò)立法，還需要考慮到網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)的要素。

全國(guó)政協(xié)委員邢吉華說，實(shí)踐中不少網(wǎng)絡(luò)侵害未成年人權(quán)益案件都是因各方主體的網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)不足而產(chǎn)生。他建議在《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》中詳細(xì)規(guī)定。邢吉華說，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)包括利用網(wǎng)絡(luò)工具解決現(xiàn)實(shí)問題、保護(hù)個(gè)人及信息安全、處理網(wǎng)絡(luò)信息、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中交流合作以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上知識(shí)創(chuàng)新等五大能力。國(guó)內(nèi)研究雖起步較晚，但社會(huì)各界認(rèn)識(shí)不斷加深。他呼吁立法工作者把網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)的五大能力吸收到未來的《條例》中。

事實(shí)上，早在2010年全國(guó)兩會(huì)上，15位全國(guó)政協(xié)委員就曾聯(lián)名提案，建議把網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)教育納入義務(wù)教育課程。全國(guó)政協(xié)委員李有毅也認(rèn)為，在未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)工作中，教育部門和學(xué)校責(zé)任重大。她建議在《條例》中進(jìn)一步明確教育部門和學(xué)校的義務(wù)。“中小學(xué)校有條件的應(yīng)當(dāng)通過開設(shè)校外課堂等方式指導(dǎo)未成年人監(jiān)護(hù)人學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)知識(shí)、提高網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)，增強(qiáng)其教育引導(dǎo)未成年人正確使用網(wǎng)絡(luò)的能力。”李有毅提出，中小學(xué)校應(yīng)把未成年人網(wǎng)絡(luò)媒介素養(yǎng)納入到學(xué)生發(fā)展核心素養(yǎng)范疇加以培養(yǎng)，納入到學(xué)校的日常工作、年度工作和發(fā)展規(guī)劃中，定期開展課堂教學(xué)、主題班會(huì)、專家講座、演講比賽等各種形式的專題教育，培養(yǎng)文明上網(wǎng)、安全上網(wǎng)的習(xí)慣。向?qū)W生宣傳“網(wǎng)絡(luò)工具化使用”理念，把網(wǎng)絡(luò)作為學(xué)習(xí)和工作的助手。

委員們認(rèn)為，在瞬息萬變的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，保護(hù)好未成年人健康使用網(wǎng)絡(luò)是全社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)問題。我們要在依法治國(guó)的基本方略指導(dǎo)下，做好《條例》立法工作，調(diào)動(dòng)各方力量，為未成年人營(yíng)造一個(gè)良好的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。