臨時(shí)工為什么屢成“背鍋俠”？應(yīng)立法明確臨時(shí)工法律地位

原標(biāo)題：臨時(shí)工屢成“背鍋俠” 應(yīng)立法明確臨時(shí)工法律地位

應(yīng)明確編制外工作人員的法律地位，確立他們和在編執(zhí)法人員之間的法律關(guān)系、法律責(zé)任。同時(shí)，對非在編人員的招聘、培訓(xùn)、指導(dǎo)、考核、解聘等作出明確規(guī)定。

“前幾天，有一名輔警在微信上向我咨詢，說自己在執(zhí)行公務(wù)時(shí)被阻撓和毆打，對方稱他是‘臨時(shí)工’,不算妨礙公務(wù)。我肯定地告訴他，如果輔警在參與執(zhí)法的過程中受到阻撓，對方肯定屬于阻礙執(zhí)行職務(wù)，嚴(yán)重的甚至?xí)?gòu)成妨害公務(wù)罪。”中國人民公安大學(xué)講師史全增近日對《法制日報(bào)》記者說。

現(xiàn)實(shí)中，在“臨時(shí)工”的使用上，呈現(xiàn)出“剛需”與“無關(guān)緊要”的矛盾綜合體：一方面，行政執(zhí)法部門強(qiáng)調(diào)人員不足，需要“臨時(shí)工”來參與行政執(zhí)法工作，甚至獨(dú)立執(zhí)行任務(wù)，盡管“臨時(shí)工”并無執(zhí)法權(quán)；另一方面，“臨時(shí)工”在參與執(zhí)法時(shí)常被質(zhì)疑，而且，在出現(xiàn)問題時(shí)，“臨時(shí)工”屢屢被拋出當(dāng)作“替罪羊”。

與此同時(shí)，地方政府也在探索解決之道。

8月1日，《河南省行政執(zhí)法證件管理辦法》施行，對申領(lǐng)“河南省行政執(zhí)法證”的人員應(yīng)當(dāng)具備的條件、申領(lǐng)行政執(zhí)法監(jiān)督證件的人員范圍均作出了詳細(xì)規(guī)定，嚴(yán)格禁止不具備規(guī)定條件的人員申領(lǐng)行政執(zhí)法證件，杜絕工勤人員、勞動(dòng)合同工、“臨時(shí)工”執(zhí)法。

對此，多位專家在接受記者采訪時(shí)指出，地方政府的探索值得贊賞，但“臨時(shí)工”執(zhí)法問題的解決仍任重而道遠(yuǎn)。

執(zhí)法資源與執(zhí)法任務(wù)不匹配

“輔警都有三險(xiǎn)一金，屬于合同工，跟他們比起來，我們這些連合同都不簽、每個(gè)月就拿300塊錢的人，才是‘臨時(shí)工’吧！”回想起5年前的工作經(jīng)歷，李軍自嘲地說。

2012年，李軍以“臨時(shí)工”的身份，到河北省邯鄲市某縣交警大隊(duì)工作。李軍在工作之后發(fā)現(xiàn)，和他有著一樣身份的并不在少數(shù)。

“我所在的交警中隊(duì)有8個(gè)人，中隊(duì)長是交警，副中隊(duì)長是輔警，剩下的6人都是我這樣的‘臨時(shí)工’。”在熬了兩年之后，李軍還是沒能轉(zhuǎn)正，便辭職換了工作。

事實(shí)上，“臨時(shí)工”在法律層面并不存在，只是一種對編制人員區(qū)分管理的籠統(tǒng)稱謂?，F(xiàn)實(shí)中，“臨時(shí)工”仍在許多工作崗位上存在，尤以行政執(zhí)法部門的“臨時(shí)工”最為引人關(guān)注。

對于這些在行政執(zhí)法部門工作的“臨時(shí)工”，史全增更愿意稱他們?yōu)樾姓o助人員。史全增在接受記者采訪時(shí)，強(qiáng)調(diào)了“執(zhí)法”和“參與執(zhí)法”的區(qū)別：行政輔助人員不具備執(zhí)法主體資格，不能以自己的名義獨(dú)立執(zhí)法，而應(yīng)當(dāng)在有執(zhí)法資格的工作人員的指揮和監(jiān)督下開展輔助性工作。盡管這些行政輔助人員沒有執(zhí)法權(quán)，但卻可以參與執(zhí)法，并由其所在的行政機(jī)關(guān)直接承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

隨著社會治理任務(wù)不斷增多，公安、城管等原有的執(zhí)法力量已無法承擔(dān)繁重的執(zhí)法任務(wù)。因編制有限，基層行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不得不雇用“臨時(shí)工”輔助或代替正式執(zhí)法人員。

“實(shí)務(wù)部門往往強(qiáng)調(diào)實(shí)際需要，強(qiáng)調(diào)在編執(zhí)法人員不夠，不得不用‘臨時(shí)工’,否則無法完成行政執(zhí)法任務(wù)。”北京大學(xué)法學(xué)院教授王磊在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)分析指出。

“違法行為總是動(dòng)態(tài)產(chǎn)生，違法行為的數(shù)量也在不斷變化，而正式執(zhí)法人員的數(shù)量及其他執(zhí)法資源難以與這種變化相適應(yīng)，在這種情況下，‘臨時(shí)工’的靈活性能較好地適應(yīng)這種變化。”同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授黃锫在接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，執(zhí)法資源與執(zhí)法任務(wù)的不匹配，是“臨時(shí)工”出現(xiàn)在執(zhí)法活動(dòng)中的重要原因。

干的活多，背的鍋也多

正如史全增所言，“臨時(shí)工”不能獨(dú)立進(jìn)行執(zhí)法，卻可以參與執(zhí)法。但在現(xiàn)實(shí)工作中，“臨時(shí)工”的使用有時(shí)候會偏離既定軌道。

“過去上路檢查，經(jīng)常是我們這些‘臨時(shí)工’去做。每當(dāng)我看到網(wǎng)上有‘臨時(shí)工’出問題被辭退的新聞，一點(diǎn)也不覺得奇怪，因?yàn)槲覀?lsquo;這些人’被推到前面干活兒，一旦出問題，‘背鍋’的肯定是我們。”李軍直言。

干的活多，所以背的鍋也多——談起自己兩年多的工作經(jīng)歷，李軍總結(jié)出了這樣一句話。

“以往，每次看到粗暴執(zhí)法的新聞，行政執(zhí)法部門就會拋出‘臨時(shí)工’來‘背鍋’,即使最后調(diào)查不是‘臨時(shí)工’所為，輿論也會調(diào)侃稱，這次終于不是‘臨時(shí)工’了。”李軍坦言，自己對此已習(xí)以為常。

即使這樣努力，但身份上的不被認(rèn)同，也讓這些“臨時(shí)工”很沒有歸屬感。

“有時(shí)候，在查處交通違法行為時(shí)會被司機(jī)質(zhì)疑身份，這時(shí)候我就會找同行的民警過來，他們有警官證。盡管這樣的情況不多，但每次遇到，都讓人很不舒服。”李軍說。

這些沖在一線且沒有身份認(rèn)同感的“臨時(shí)工”，有時(shí)候也會利用手中的權(quán)力“任性”。

近幾年，因在行政執(zhí)法時(shí)的不規(guī)范甚至違法行為，“臨時(shí)工”曾多次引爆輿論。

2013年5月，陜西省延安市發(fā)生“城管跳腳踩商戶頭部”事件，延安市城管局回應(yīng)稱，打人的是臨時(shí)聘用人員，沒有正式編制。

2014年4月，浙江省蒼南縣5名城管在執(zhí)法過程中，將一名拍照的路人打傷，隨后引發(fā)群眾圍堵城管執(zhí)法車輛，事后有關(guān)部門稱，這5人并非正式城管隊(duì)員，而是城管臨時(shí)叫來協(xié)助搬運(yùn)占道石塊等物品的。

2016年5月，貴州省凱里市一名身著“行政執(zhí)法”字樣背心的男子用塑料凳砸女水果商販頭部，在將其打倒在地后持續(xù)毆打。事后凱里市公安局稱，涉嫌打人者為十字街道辦事處聘用人員。

……

屢屢被曝光的負(fù)面新聞，也讓一些地方和部門意識到，“臨時(shí)工”的使用必須有所規(guī)范和約束。

記者發(fā)現(xiàn)，近幾年，已有多地對“執(zhí)法臨時(shí)工”進(jìn)行了專項(xiàng)清理。

2015年，遼寧省開展優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境執(zhí)法專項(xiàng)檢查，對全省行政執(zhí)法主體進(jìn)行清理，再次明確執(zhí)法資格，清退不合法的“執(zhí)法臨時(shí)工”“合同工”。

2016年12月底，廣西壯族自治區(qū)法制辦發(fā)布消息稱，全區(qū)行政執(zhí)法人員專項(xiàng)清理行動(dòng)中，兩萬多人被清出執(zhí)法隊(duì)伍，行政執(zhí)法人員不再有“臨時(shí)工”。

自2016年3月15日至今年1月，山東省對行政執(zhí)法人員進(jìn)行了專項(xiàng)清理，共清理不符合條件的行政執(zhí)法人員3萬多人。同時(shí)明確，凡未經(jīng)審核確認(rèn)的行政執(zhí)法人員，一律不得從事行政執(zhí)法活動(dòng)。

與專項(xiàng)清理行動(dòng)相比，《河南省行政執(zhí)法證件管理辦法》因?yàn)閷⑷∠?ldquo;臨時(shí)工”行政執(zhí)法權(quán)納入法治軌道，而備受輿論關(guān)注。

立法明確“臨時(shí)工”法律地位

在專家看來，河南省取消“臨時(shí)工”行政執(zhí)法權(quán)的做法，是對現(xiàn)行法律的進(jìn)一步明確——“臨時(shí)工”沒有執(zhí)法權(quán)。

“執(zhí)行國家法律的人員沒有‘臨時(shí)工’,換句話說，‘臨時(shí)工’沒有法律地位、沒有執(zhí)法權(quán)。”王磊指出。

在黃锫看來，“臨時(shí)工”雖然能解決執(zhí)法資源與執(zhí)法任務(wù)不匹配的問題，但也因?yàn)闆]有執(zhí)法權(quán)而處于一個(gè)尷尬的境地。因此，對于“臨時(shí)工”的管理，也不能“一刀切”。

“‘一刀切’禁止‘臨時(shí)工’參與任何執(zhí)法活動(dòng)，會與執(zhí)法實(shí)際沖突，最終可能變成陽奉陰違的一紙空文。應(yīng)仔細(xì)研究執(zhí)法過程，禁止‘臨時(shí)工’參與直接影響社會主體權(quán)益的執(zhí)法活動(dòng)，如處罰、強(qiáng)制等。但是對于其他對權(quán)益沒有直接重大影響的執(zhí)法活動(dòng)，如巡查發(fā)現(xiàn)違法行為、貼處罰告知書等，可以聘用‘臨時(shí)工’,但應(yīng)建立相應(yīng)的制度，由正式執(zhí)法人員對其嚴(yán)格監(jiān)管，一旦出現(xiàn)違法執(zhí)法，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”黃锫建議。

浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授李春燕指出，“臨時(shí)工”之所以屢屢進(jìn)入公眾視野，主要存在兩方面原因：執(zhí)法資源不足，使得行政執(zhí)法單位不得不使用“臨時(shí)工”；所屬行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員怕承擔(dān)法律責(zé)任，提前想好退路。

李春燕認(rèn)為，對于“臨時(shí)工”的管理，也要從這兩方面入手：一方面，科學(xué)確定執(zhí)法人員的編制數(shù)量；另一方面，加強(qiáng)教育，使執(zhí)法人員明確，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，只有因故意或重大過失導(dǎo)致行政違法，才會被追究法律責(zé)任，消除他們的顧慮。

“此外，必須重申，‘臨時(shí)工’執(zhí)法，所屬行政機(jī)關(guān)也要承擔(dān)法律責(zé)任。”李春燕強(qiáng)調(diào)。

專家指出，制度的建立與健全，離不開法律的保駕護(hù)航。

政府管理的范圍和內(nèi)容，多而不精；政府組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理人員占用編制多，一線、基層執(zhí)法人員占用編制少；編制管理計(jì)劃性強(qiáng)，對執(zhí)法一線的編制需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足；有編制人員的懶政、推諉……西南石油大學(xué)法學(xué)院講師李文海認(rèn)為，“臨時(shí)工”執(zhí)法背后的問題，實(shí)則是行政組織法、組織機(jī)構(gòu)改革、執(zhí)法體制改革等方面的問題。

“立法杜絕‘臨時(shí)工’,必須同時(shí)完善組織法、深化組織機(jī)構(gòu)改革、執(zhí)法體制改革，完善社會治理結(jié)構(gòu)，明確真正需要由政府規(guī)制的行政任務(wù)，精簡非執(zhí)法和服務(wù)的機(jī)構(gòu)人員，充實(shí)一線、基層執(zhí)法人員，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法能力。”李文海在接受記者采訪時(shí)建議。

史全增指出，“臨時(shí)工”同行政機(jī)關(guān)之間屬于行政協(xié)助的關(guān)系，也就是說，“臨時(shí)工”同行政機(jī)關(guān)之間一般具有直接或間接的隸屬關(guān)系，且大多在行政執(zhí)法人員的直接指揮監(jiān)督下參與執(zhí)法活動(dòng)，為行政機(jī)關(guān)實(shí)施準(zhǔn)備性和執(zhí)行性的行政活動(dòng)。

史全增建議，在相關(guān)法律中明確規(guī)定“臨時(shí)工”具有行政助手的法律地位，并確定其職責(zé)范圍，從而為“臨時(shí)工”參與行政執(zhí)法活動(dòng)提供組織法上的依據(jù)，并給予合理規(guī)制。

“應(yīng)在法律和需要之間加以平衡，明確編制外工作人員的法律地位，確立他們和在編執(zhí)法人員之間的法律關(guān)系、法律責(zé)任。同時(shí)，對非在編人員的招聘、培訓(xùn)、指導(dǎo)、考核、解聘等作出明確規(guī)定。”王磊認(rèn)為，有必要通過立法明確“臨時(shí)工”的法律地位，來解決現(xiàn)實(shí)需求與法律規(guī)定之間的矛盾。

(應(yīng)被采訪者要求，李軍為化名)

□　本報(bào)記者 　蒲曉磊