漁村海權改革：基層治理創(chuàng)新的一次探索

鑒江鎮(zhèn)養(yǎng)殖海域成了獨特風景。

核心提示

“靠海而生，因海而興。”羅源縣鑒江鎮(zhèn)位于福州市沿海東北端，是該市最大水產養(yǎng)殖區(qū)域之一。由于自然條件優(yōu)越，鑒江鎮(zhèn)村民依海養(yǎng)殖鮑魚、海參、龍須菜等海產品。隨著養(yǎng)殖規(guī)模不斷擴大，人多灣小，矛盾突出，村民對于養(yǎng)殖區(qū)權屬經常發(fā)生爭議，五六年前，吵架、械斗時有發(fā)生。近年來，鑒江鎮(zhèn)采取“以村管海”方式，探索所有權、經營權、承包權三權分置的海權改革，改變了過去無序養(yǎng)殖的狀況，為當?shù)厝罕娛杖氲目沙掷m(xù)增長提供了保障，深受社會各界贊揚。受益于此，2023年鑒江鎮(zhèn)鮑魚總產值達14億元，為國內重要的鮑魚產區(qū)。鑒江鎮(zhèn)海權改革，是福建基層治理創(chuàng)新的一次探索。請看記者近日深入當?shù)卣{研發(fā)回的報道。

漁民有了“水域灘涂養(yǎng)殖證”。

人多灣小

大家都在搶地盤

3月26日，在羅源縣鑒江鎮(zhèn)海面上，成片的漁排和網箱隨著海水的起伏輕輕漂動，275.3公頃養(yǎng)殖面積是周邊沿海村落賴以生存的“海上耕地”。海面上漁排緊挨著漁排，養(yǎng)殖戶們正忙著喂養(yǎng)鮑魚，安靜而祥和。

“沒有海權改革，就沒有今天的有序養(yǎng)殖。”一戶漁排養(yǎng)殖戶感嘆道。

鑒江鎮(zhèn)井水村村支書戴學強介紹：“井水村的海域水流相對平緩，養(yǎng)殖條件好。2000年左右剛開始時，養(yǎng)殖戶比較少，后來，隔壁鑒江村的村民來到我們這片海域養(yǎng)殖，隨著越來越多的外村村民涌入，無序養(yǎng)殖的矛盾日益突出，兩村時常發(fā)生沖突。”

對此，海上村村民江成芳記憶猶新，回憶道：“當時，大海誰先占有就是誰的，大家都在搶地盤。那時我們腦子里只有‘祖宗海’‘門前海’的概念，壓根沒有‘有償用海’的思想。”

江成芳所說的“那時”是2016年前后。2016年，隨著羅源灣、寧德三都澳部分海域限制養(yǎng)殖，大量養(yǎng)殖戶將網箱遷移至鑒江灣海域。據(jù)調查，2010年，鑒江海域海上養(yǎng)殖戶僅為357戶，自承接其他海域退養(yǎng)漁排以來，至2020年4月，該海域養(yǎng)殖戶達1393戶，其中，外地養(yǎng)殖戶占比超過一半。網箱框數(shù)從1.58萬框增長到13.14萬框，10年增長近10倍，由此，該海域成為養(yǎng)殖密度最大的區(qū)域。

人多灣小，對海域使用權的爭奪日趨激烈，連原本無人問津的海岸灘涂也成了寸土不讓的爭奪焦點。為保護自己的利益，鑒江村村民紛紛在海上、灘涂上插起竹竿、浮漂，以此宣示“主權”。與此同時，外來人員大量涌入，養(yǎng)殖戶結構日益復雜，甚至滋生了“海霸”非法占用海域，向養(yǎng)殖戶收取租金的現(xiàn)象，群眾敢怒不敢言，也無從維權。此外，海面養(yǎng)殖區(qū)域無序擴張，養(yǎng)殖密度過大，導致航道阻塞，以及水質變差、溶氧率降低，鮑魚存活率降低，養(yǎng)殖風險劇增，嚴重影響到鑒江灣的環(huán)境保護和經濟發(fā)展。

“要改變這一狀況，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，解決養(yǎng)殖用海問題是關鍵。”鑒江鎮(zhèn)人大主席李敬元說，為了從根本上解決問題，羅源縣政府決定啟動全面深入的海權改革。

三權分置

五村共治門前海

從2019年底開始，鑒江鎮(zhèn)多次組織人大代表、村干部開展座談會。

“由公司代理行使所有權怎么樣？”2020年3月18日，在鑒江村村民代表大會上，村民吳良建提出一個創(chuàng)新的想法。

“由公司替我們管海，這可靠嗎？”村民黃惠霖提出疑問。

各方意見僵持不下時，當時鑒江村村主任林建標說：“我有一個想法，我們自己管自己的海，怎么樣？”

鑒江鎮(zhèn)先后召開20多場會議，反復征求沿海5個村干部群眾的意見建議，推動政府、村集體和養(yǎng)殖戶協(xié)調合作，最終決定實施所有權、經營權、承包權三權分置，實行“以村管海”模式。

羅源縣海洋與漁業(yè)局局長陳敏國介紹說，“三權分置”即養(yǎng)殖用海屬于國有，按照“依法用海、有償用海”的原則管理使用海域，由村委會向政府申請，將海域使用權確定給村集體，然后村集體將海域經營權出租給養(yǎng)殖戶，并收取海域租金。

“所謂‘以村管海’，就是以村委會或村委會經濟組織為海域使用確權人，沿海5個村是海域使用權主體，申請海域‘不動產權證’和‘水域灘涂養(yǎng)殖證’，取得海域使用權。”李敬元介紹說，經5個沿海村村民代表大會研究通過，共同出資成立羅源縣泊鑫物業(yè)管理有限公司，以各村人口數(shù)為基準，按各村人口比例對海域進行劃分。其中，鑒江村得到162.5公頃、井水村49.9公頃、圣塘村94.0公頃、海上村69.0公頃、陸上村93.1公頃，相應海域的收入歸各村集體所有。公司主要負責為養(yǎng)殖戶申請養(yǎng)殖用海、開展日常管理，并收取分配海域租金，作為村集體經濟收入。由此，鑒江鎮(zhèn)成為羅源縣首個完成養(yǎng)殖海域確權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

“有了養(yǎng)殖海域確權，再加上由我們五個村自己來管，各村海域可互通使用，占海行為毫無意義，村與村之間的關系也緩和了。”井水村村支書戴學強說。

不僅如此，養(yǎng)殖戶也吃下了“定心丸”。羅源縣碧里鄉(xiāng)養(yǎng)殖戶吳凌鋒說：“拿到養(yǎng)殖海域確權證，安心多了，不擔心自己是外地人會受欺負。”當年，他曾從碧里鄉(xiāng)轉場到鑒江鎮(zhèn)，由于海權歸屬不明，經常被迫搬遷，每一次都要花費大量金錢和時間，如今，他可以安居樂業(yè)了，對未來充滿信心。

目前，羅源縣養(yǎng)殖戶1623戶，其中碧里230戶、鑒江1393戶。鑒江鎮(zhèn)共發(fā)放養(yǎng)殖憑證1254本，發(fā)證率達到99.57%。

“海權改革是一項共贏的改革，養(yǎng)殖戶心里踏實了、村集體收入增加了，因權屬不清帶來的矛盾也將減少。”陳敏國說。

“鑒江鎮(zhèn)海權改革堅持黨委和政府領導，發(fā)揮村委會主體作用，結合實際情況，建立‘五村共管’機制，是基層治理的創(chuàng)新探索，這種模式值得總結和借鑒。”福建農林大學福建農村發(fā)展智庫主任楊國永說。

黨員志愿者上漁排服務養(yǎng)殖人員。

組合出拳

還海灣清澈寧靜

海域確權僅僅是這一基層治理的第一步。確權完成后，建立租金收費標準尤為急迫。

“絕不搞親疏遠近。我們召開村民代表大會，根據(jù)養(yǎng)殖戶養(yǎng)殖的數(shù)量、規(guī)模、價格等，確定每框收多少錢。”鑒江鎮(zhèn)鑒江村駐村第一書記劉志剛說，每次收多少錢、每個季度收多少錢、怎么使用都堅持村務公開，把確權帶來的村集體經濟收入，全部投入到產業(yè)發(fā)展和民生事業(yè)中，反哺村民。

養(yǎng)殖戶繳納海域租金后，即可取得鎮(zhèn)村聯(lián)合蓋章發(fā)放的“水域灘涂養(yǎng)殖憑證”。養(yǎng)殖戶戴昌棟說，和過去相比，現(xiàn)在雖然要繳納用海租金，但心里樂意，“依法用海，有償用海，從此再也沒有發(fā)生過霸海的現(xiàn)象，海上秩序特別好，我們可以集中精力養(yǎng)殖鮑魚，更賺錢了”。

租金問題解決后，新的挑戰(zhàn)接踵而至。傳統(tǒng)的漁排是木頭與泡沫結合，在使用過程中產生大量海洋垃圾，造成嚴重的泡沫污染，也不安全。一旦著火，火勢蔓延極快，后果不堪設想。“以前的泡沫漁排不僅不環(huán)保，還怕臺風，臺風一來全打散了。我們辛苦一年，到頭來一場空。”想起過去，養(yǎng)殖戶尤昌祥依然心有余悸。

這一問題引起了鎮(zhèn)里的重視。2020年5月后，鑒江鎮(zhèn)打出一套組合拳，把繳納海域租金和發(fā)放養(yǎng)殖憑證作為升級改造前置條件，通過“海權改革+漁排改造”有機結合，清退整治違規(guī)漁排，同步實施升級改造。

鑒江鎮(zhèn)海洋與漁業(yè)站工作人員李名堅說，鑒江灣海域需要升級改造的漁排大概有12.5萬口，他們于2021年6月組建了3個工作組，分片區(qū)推進漁排升級改造和海權改革工作，將任務分解到每一個干部和每一個村，逐片逐排逐戶進行宣傳動員。目前，所有漁排已全部完成改造。

養(yǎng)殖戶唐洪說，通過海上整治，海水更清澈了，環(huán)境更好了，“前前后后改造了5個多月，花了10多萬元，終于把160多框木質漁排全部換成了塑膠，對安全沒有后顧之憂了”。

另一戶養(yǎng)殖戶周洪磊，花錢造了重力式深水網箱34口。“預計到今年底，以大黃魚為主，產量將達到550噸，產值約4400萬元。升級改造后的經濟效益比傳統(tǒng)的可能高出兩倍多。”他還說，改造后的漁排抗臺風能力增強了，能夠降低風險、減少經濟損失。

陳敏國介紹：“改造升級后的漁排，采用經久耐用的環(huán)保型抗風浪塑膠漁排養(yǎng)殖網箱替代傳統(tǒng)易碎的木質泡沫網箱，新型塑膠漁排使用壽命在10年以上，到期后塑膠還可回收利用，十分環(huán)保，而且抗風浪性能好，還能減少海漂垃圾的污染。”

據(jù)了解，到目前為止，羅源縣已完成升級改造養(yǎng)殖漁排14.8萬口、筏式浮球9000畝、深水抗風浪網箱200口。

從失管走向有序，從臟亂變?yōu)闈崈簦瑥纳y走向集約，這幾年鑒江鎮(zhèn)還積極探索網格化管理：將海域劃分為四大海區(qū)，對漁排實施“網格化+二維碼”管理，逐戶錄入養(yǎng)殖戶姓名、電話、戶籍、養(yǎng)殖面積、種類等基礎信息，制掛漁排二維碼牌子，形成網格單元。通過網格化管理，可依法、有效打擊各類非法占海、用海行為，對占用航道的養(yǎng)殖戶要求自行退養(yǎng)，對于不配合的養(yǎng)殖戶依法強制拆除，并追究相應法律責任。李名堅介紹，2023年，一戶養(yǎng)殖戶在200米主航道上占用海域養(yǎng)殖龍須菜，他們多次要求其自行退養(yǎng)，但被拒絕，最終予以依法拆除。

4月7日，記者從空中俯瞰鑒江鎮(zhèn)海域，一片用新型環(huán)保材料建成的漁排整齊地排列在海面上，過去雜亂無序、容易產生海漂垃圾的密集漁排養(yǎng)殖區(qū)，變成了由黃色正方形集中連片而成的規(guī)整養(yǎng)殖網箱，藍色海面上“阡陌”縱橫，一幅美麗的海上田園畫卷徐徐展開。

鑒江鎮(zhèn)海上黨群服務點

創(chuàng)新服務

漁民獲得感滿滿

“我們漂流在海上，遇到生產、安全等困難問題時，求助難、協(xié)調難，心里缺少‘主心骨’。”“一出海就是大半年，村黨支部過組織生活常常趕不上，總感覺自己游離于黨組織之外。”在月度村民代表大會上，鑒江鎮(zhèn)黨委組織委員阮以強常常聽到這樣的聲音。

2016年，鑒江鎮(zhèn)開始探索“海上黨建”，成立“海上黨支部”，依托“海上微黨校”“碧海堡壘”等平臺，搭建服務網絡，目前，已集黨群活動、金融服務、氣象服務、便民服務為一體。“海上黨支部”可直接呼叫漁船、對話養(yǎng)殖戶黨員和漁民，及時傳達黨的方針政策，“不管多遠，黨組織都在養(yǎng)殖戶身邊”。

“在海上待了大半輩子，現(xiàn)在遇到休漁，我不能捕魚了，真的很擔心，沒有什么特長去賺錢，一家人日常生活怎么維持？”漁民陳順錦來到“海上黨支部”尋求幫助。

“別著急，我們可以幫您申請公益崗位，解決經濟問題。”阮以強說。

據(jù)了解，鑒江鎮(zhèn)重視伏季休漁期間漁民的轉產安置和社會保障問題，通過安排公益崗位、提供靈活就業(yè)崗位等方式，讓休漁漁民有了收入。從“上岸才能辦”到“海上即可辦”，“海上黨支部”服務能力的提升獲得了漁民連連點贊。

和黨建服務群眾一樣，社會其他領域也在為漁區(qū)百姓提供創(chuàng)新服務。

井水村養(yǎng)殖戶周振杰每年養(yǎng)殖鮑魚120框，預計年收入100多萬元。120框的養(yǎng)殖規(guī)模需要投入資金約110萬元，對于他來說，這不是一筆小錢，然而，他說：“壓力不大。”原來，周振杰拿到“水域灘涂養(yǎng)殖證”時，得知可憑此證向三大銀行申請貸款，鑒江信用社為他發(fā)放了“福海·漁排托管貸”，不需要房產抵押或擔保人。“我一共貸款了30萬元，利率比以前低了三分之一，每個月都能為我省下800多元。”周振杰說。

據(jù)了解，在信用社貸款，可根據(jù)養(yǎng)殖憑證上的養(yǎng)殖規(guī)模、養(yǎng)殖戶正常的生產經營狀況合理授信，按照目前政策，一框可以貸2450元，最高可以貸到300萬元，并享受利率優(yōu)惠。至今年2月末，鑒江信用社共受理漁排托管貸100戶，授信金額2829萬元。

通過基層治理創(chuàng)新，鑒江鎮(zhèn)的海洋產業(yè)蓬勃發(fā)展，成為名副其實的“藍色糧倉”。在這片豐饒的“藍色糧倉”中，鮑魚、海參、海帶等海產品的產量和質量都得到了顯著提升，為村民和養(yǎng)殖戶帶來了豐厚收益，鑒江鎮(zhèn)海域已收取海域承包金達688萬多元。5村村集體經濟收入從2022年的285.93萬元增長到去年底的457.82萬元，增長了60.1%。各村堅持“取之于民、用之于民”，用于鄉(xiāng)村振興，全部反哺村民。5村出資24萬元，為鑒江中小學捐贈8套智慧教室設備。從2022年開始，5村為491名70歲以上老人繳納城鄉(xiāng)居民醫(yī)保17.6萬元。鑒江村村民尤昌雷說：“我們兩夫妻一年要交醫(yī)保將近1000元，現(xiàn)在村里統(tǒng)一給交醫(yī)保，減輕了我們不少負擔。”此外，5村還修繕碼頭，改擴建村道，綠化環(huán)境。漁村越來越美了。

福州市海洋與漁業(yè)局局長童桂榮說，羅源縣養(yǎng)殖海權改革是海域資源要素配置和涉海金融服務模式的成功探索，完善了養(yǎng)殖用海產權制度和海域資源要素市場化配置，實現(xiàn)了“規(guī)范用海、強村富民、漁業(yè)興旺、漁村和諧”，提升了沿?；鶎又卫憩F(xiàn)代化水平。（記者 莊嚴 通訊員 劉舒婷 劉其燚 文/圖）