特色小鎮(zhèn)建設(shè)井噴式擴容 應(yīng)理性規(guī)劃及時“止損”

當前，我國部分特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式和路徑探索已取得一定成效，但更多的特色小鎮(zhèn)面臨生存的考驗。國家發(fā)改委規(guī)劃司司長陳亞軍近期指出，特色小鎮(zhèn)發(fā)展存在諸方面的問題，包括概念定位不清晰、盲目發(fā)展引起質(zhì)量不高、同質(zhì)化無特色、政府主導(dǎo)下市場程度不夠、注重形象工程、盲目舉債加大風(fēng)險、房企過度參與帶來地產(chǎn)化。對此，國家發(fā)改委發(fā)文表示對國家級特色小鎮(zhèn)進行定期測評并優(yōu)勝劣汰。

特色小鎮(zhèn)“井噴”式擴容

研究機構(gòu)克而瑞的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前省級特色小鎮(zhèn)、企業(yè)主導(dǎo)建設(shè)的特色小鎮(zhèn)等總量已達2000個左右。特色小鎮(zhèn)總量爆發(fā)背后是地方政府、社會資本合力推動所形成的結(jié)果。

早在2016年7月，住建部、國家發(fā)改委、財政部公布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，其中提出，到2020年，我國將培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。

在克而瑞的數(shù)據(jù)中，有20多家房企公布了小鎮(zhèn)戰(zhàn)略計劃，包括綠地、華僑城、華夏幸福、碧桂園等，簽約總數(shù)已超數(shù)百個。2018年3月，國家發(fā)改委印發(fā)《國家發(fā)展改革委關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》，其中提出，對已公布的兩批403個全國特色小城鎮(zhèn)、96個全國運動休閑特色小鎮(zhèn)，開展定期測評和優(yōu)勝劣汰。

去年，浙江省率先啟動優(yōu)勝劣汰機制，部分省級創(chuàng)建、培育的特色小鎮(zhèn)遭到警告、降格甚至被淘汰。背后原因多樣，主要表現(xiàn)在主打產(chǎn)業(yè)引進、扶持和招商等方面后勁不足，沒有突出特色產(chǎn)業(yè)。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎近日表示，特色小鎮(zhèn)發(fā)展存在多個風(fēng)險，包括小鎮(zhèn)建設(shè)的房地產(chǎn)風(fēng)險、政府過度負債風(fēng)險、低質(zhì)量規(guī)劃帶來的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，以及可持續(xù)運營的風(fēng)險。

地方政府把特色小鎮(zhèn)作為融資平臺

馮奎認為，目前特色小鎮(zhèn)最大的風(fēng)險是房地產(chǎn)化。房地產(chǎn)化的風(fēng)險又會滋生出低質(zhì)量規(guī)劃風(fēng)險、可持續(xù)運營風(fēng)險和金融風(fēng)險等一系列風(fēng)險。很多房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)向做特色小鎮(zhèn)，但缺乏對特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵和概念的理解，缺乏產(chǎn)業(yè)運營能力，對生態(tài)環(huán)境和社會發(fā)展方面的認識也不夠充分，導(dǎo)致把特色小鎮(zhèn)項目當作房地產(chǎn)開發(fā)項目。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任徐林曾提到，一些地方政府大包大攬，把特色小鎮(zhèn)作為融資平臺來打造，希望利用特色小鎮(zhèn)擴大當?shù)氐墓潭ㄙY產(chǎn)規(guī)模，推動當?shù)谿DP的增長，甚至還出臺了特別考核，形成一哄而上的局面。

中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長肖金成也表示，地方政府想通過特色小鎮(zhèn)來發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)，但如果吸引不來產(chǎn)業(yè)，小鎮(zhèn)可能會變成空城。他說，從國家發(fā)改委起初的設(shè)想來看，應(yīng)先有產(chǎn)業(yè)再有小鎮(zhèn)，通過產(chǎn)業(yè)聚集來規(guī)劃建設(shè)小鎮(zhèn)，再吸引人口，這是比較良性化的模式。但地方政府“反過來”，寄希望于通過小鎮(zhèn)來吸引產(chǎn)業(yè)，即先建小鎮(zhèn)，再吸引導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，但產(chǎn)業(yè)能否來是未知數(shù)，這是最大的風(fēng)險。

上海交通大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院特聘教授陸銘認為，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和用地指標搭在一起，如果是存量土地的，那就就地發(fā)展，如果是新建的特色小鎮(zhèn)，建設(shè)指標給到偏遠的地方，那里不能形成特色產(chǎn)業(yè)，只能發(fā)展房地產(chǎn)。

巔峰智業(yè)創(chuàng)始人劉鋒評價稱，現(xiàn)在的特色小鎮(zhèn)建設(shè)“熱情很高但辦法不多”，辦法不多的主要表現(xiàn)是房地產(chǎn)化傾向和同質(zhì)化趨勢比較重，大家造一個概念，造城重視“物”，不重視人和內(nèi)容，也就是重視傳統(tǒng)的建設(shè)，硬件建設(shè)更多一些，內(nèi)在的產(chǎn)業(yè)文化和生活形態(tài)還沒有想得很明白。

國家發(fā)改委曾有數(shù)據(jù)測算，一個核心面積一至三平方公里的特色小鎮(zhèn)三年投資一般為50億元左右，對不少財力窘迫的地方來說，這一數(shù)目甚巨。投資后一般要維系八到十年的運營才可能實現(xiàn)盈虧平衡乃至盈利，這期間的持續(xù)投入也是不小的金額。

對于地方政府而言，以土地換資本投資是慣用之道，但現(xiàn)在的可用空間也在壓縮。劉鋒說，土地是真正的痛點，要建設(shè)一個特色小鎮(zhèn)，面積不算小，涉及土地的規(guī)劃報批報建也是比較長的過程，是不是在生態(tài)紅線里面、很多政策的合規(guī)性等，是在具體操作過程中遇到的難題。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)會占用一些耕地、林地或其他性質(zhì)的土地，新占地的合規(guī)性一般是比較難解決的事情，反過來影響融資和建設(shè)進展。

PPP模式曾一度是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要渠道，但也有局限。馮奎曾表示，并非所有的項目都適合PPP模式。PPP模式主要適用于特定類型的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，這些項目未來能產(chǎn)生穩(wěn)定收益。特色小鎮(zhèn)規(guī)模不大，最大的特點是對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的生態(tài)圈要求比較高。作為一種商業(yè)運營模式，特色小鎮(zhèn)+PPP目前來看成功的模式并不多。

理性規(guī)劃及時“止損”

劉鋒認為，特色小鎮(zhèn)未來會有更好的走向，但目前面臨的資金和土地難題，暫時不會有很明顯的改善。

陸銘表示，對于特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該進行“止損”，如果問題比較多就別再投資建設(shè)了，不好的特色小鎮(zhèn)就不做了，“地方政府可能覺得已建設(shè)，不繼續(xù)建設(shè)浪費了，但接著投更浪費，增加地方政府負擔(dān)。”有專家表示，增加政府債務(wù)風(fēng)險、房地產(chǎn)化傾向嚴重、無鮮明特色產(chǎn)業(yè)等的特色小鎮(zhèn)或?qū)⒚媾R淘汰。

馮奎說，有些企業(yè)也開始認識到特色小鎮(zhèn)的門檻較高，對特色小鎮(zhèn)的投資理性規(guī)劃增強，這也有助上述風(fēng)險的解決，但有個別地方特色小鎮(zhèn)可能還會盲目快上。

特色小鎮(zhèn)問題的凸顯和緩解，政府角色定位是一大關(guān)鍵。在陸銘看來，特色小鎮(zhèn)不是規(guī)劃出來的，反觀國外的特色小鎮(zhèn)，多是在承襲傳統(tǒng)強勢產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，強化自己的優(yōu)勢領(lǐng)域而形成。

馮奎認為，特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中，政府要倡導(dǎo)一種小鎮(zhèn)發(fā)展的新理念，對于土地生態(tài)、規(guī)劃要有控制，要注意特色小鎮(zhèn)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，包括房地產(chǎn)化、過度杠桿等風(fēng)險。他表示，在特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中，企業(yè)是主體，政府是主導(dǎo)，要重視市場化主體的作用，政府主要是從規(guī)劃上進行理念引領(lǐng)和管控，并對重要的風(fēng)險點進行把握，而不是大包大攬，更不是自己赤膊上陣，非理性地發(fā)展特色小鎮(zhèn)。他建議，地方政府也應(yīng)該有“留白”的意識，也就是條件不到，不要貿(mào)然推動建設(shè)特色小鎮(zhèn)。